在前后3年时间里，相继作出的64个责令拆除占地违法建筑物的行政处罚决定，因法院不予受理强制执行申请，而一时间竟被打了“白条”。在检察机关的持续跟进监督下，不仅错误得到了纠正，而且还建立起相关长效机制，有效解决了影响法律适用的难点问题，并遏制住了类似的土地违法行为。4月18日，发生在宣城市某县的这起自然资源和规划部门申请执行强制拆除违法占用土地上的建筑物行政处罚决定检察监督案，被最高检作为第36批指导性案例对外发布（检例第148号），供各地参照适用。这也是最高检首次以行政检察类案监督为主题发布的指导性案例。
　　检察建议遭“碰壁” 凝聚监督合力找症结
　　行政处罚决定合法，申请法院强制执行合法，但法院就是不予受理，怎么办？该县检察院决定监督到底，促使县法院纠正违法。
　　该县检察院认为，法院对自然资源局针对某投资公司、某专业合作社及丁某某等3起行政处罚强制执行申请，既不受理又不作出不予受理的裁定，致使自然资源局在无行政强制执行权的情况下，既无法申请法院强制执行，又无法向上一级法院申请复议进行救济，致使行政处罚决定“白条化”。而案件被搁置的结果是，被非法占用的土地得不到恢复，土地管理秩序不能得到有效维护，还损害了行政执法权威。2018年12月，该县检察院再次向法院提出检察建议，建议其依法受理并审查行政机关的执行申请。
　　对于这一检察建议，该县法院依然不予采纳。其理由是，《行政强制法》第44条、最高法院《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（简称“最高法法释［2013］5号批复”）赋予了自然资源局强制执行权，土地管理法与行政强制法存在冲突，应当适用行政强制法，法院不予受理自然资源局的强制执行申请符合法律规定。法院还表示，正在与县政府、国土部门协商，妥善解决违法建筑物的强拆问题，
　　“案件不能就这样被‘悬了空’，违法占用土地行为必须得到纠正！可以考虑通过上级检察院的跟进监督来解开这个‘结’。”检察建议“碰壁”，该县检察院决定寻求上级检察院的支持。宣城市检察院经与县检察院会商，决定成立办案组，以便更好地形成监督合力。
　　办案组成立后，分别与该县法院、自然资源局进行沟通，作充分的意见交换，以找准问题的症结。沟通过程中，自然资源局与法院都坚持各自的“说法”，双方分歧的焦点主要在于法律适用方面：自然资源局认为，根据土地管理法的规定，其没有强制执行权；而法院则认为，行政强制法已授予了自然资源主管部门强制执行权。
　　自然资源主管部门对土地违法案件中的违法建筑物拆除到底是否具有强制执行权？如果法院受理此类案件，又应当裁定由谁执行？为确保行政检察监督的质效，办案组首先必须把这些争议问题厘清，才有助于实际问题的解决，从而最终实现法律监督的目的。
　　法律适用存分歧 类案监督厘清争议促共识
　　法律监督最理想的效果应是双赢多赢共赢。针对此案的监督，宣城市检察院没有简单地制发检察建议，而是在找准案件的争议焦点后，力争有关各方在法律适用上达成共识。办案组为此认真检索了相关案例、学术论文，在综合运用法律解释方法、相关案例论文的基础上，就双方存在分歧的法律适用问题上进行了梳理分析。
　　宣城市检察院对此案审查认为，根据我国法律规定，行政机关自行实施强制执行应当由法律明确授权，法律没有明确规定由行政机关自行强制执行的，行政机关应当申请法院强制执行。《行政强制法》对“行政机关强制执行程序”和“申请人民法院强制执行”分两章作出规定。该法第44条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本条规定之所以放在“行政机关强制执行程序”一章，目的是对“具有行政强制执行权的行政机关”实施强制拆除所作的程序性规定，不是对某一行政机关具有行政强制执行权的法律授权。
　　具体到本案，案涉行政处罚决定均系县自然资源局根据《土地管理法》作出的，然而，该法并未授予自然资源主管部门强制拆除违法建筑物的执行权。该法第83条规定，“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的……由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行”。自然资源主管部门针对违反土地管理法的行为作出责令强制拆除的处罚决定，行政相对人期满不起诉又不自行拆除的，应当由行政机关依法申请人民法院强制执行。而最高法法释［2013］5号批复，是就城乡规划领域的违法建设强制拆除所作的司法解释，即依据城乡规划法，乡镇人民政府有权对违反乡村规划的违法建筑物强制拆除，县级以上人民政府对城乡规划主管部门作出限期拆除的决定，当事人逾期不拆除的，有权责成有关部门强制拆除。有鉴于此，本案中某县自然资源局申请执行的行政处罚决定，依法应当申请法院强制执行，某县法院不予受理违反法律规定。
　　为取得法院对上述审查意见的理解与认同，办案组还对宣城市另外6个基层法院对于此类案件法律适用情况进行了调研，且找到了宣城市中级法院支持检察机关观点的相关案例。基于一段时间里某县法院对数十起执行申请均不予受理，宣城市检察院选择某投资公司行政处罚案等3件典型案例作为突破口，通过类案监督的方式制发检察建议。2019年6月，宣城市检察院就此3起案件正式向市中级法院发出检察建议，建议其监督某县法院纠正违法行为。不久，宣城市中级法院在规定期限内回复检察机关称，已建议某县法院自行纠正。
　　裁定好作执行难 疏难点通堵点促建长效机制
　　“法院可以受理并作出裁定，但究竟应该裁定由谁来强制执行呢？”面对某县法院有关执行难的顾虑，宣城市检察机关在监督的同时也在主动思考解决途径。通过走访考察其他县市的做法，检察机关发现“裁执分离”工作机制能够较好地解决法院“受案以后怎么办”的问题。
　　该县检察院检察长为此多次同县法院领导沟通交流，并就案涉问题向县委、县人大常委会报告，积极争取县政府支持，提出解决上述问题的意见建议，尽最大努力促成各方凝聚共识。在各方的共同努力下，2020年5月，该县政府制发《关于进一步建立健全违法违规用地防控治理长效机制的意见》，明确行政执法部门就拆除非法占用土地案件中的违法建筑物向法院申请强制执行，法院裁定准予强制执行后，由县政府安排属地乡镇政府实施。
　　这一《意见》的出台，让县法院受理自然资源部门执行申请的现实障碍得以消除。与此同时，县、乡两级政府及行政主管部门按照“统一领导、属地管理、拆控并重、综合治理”的原则，建立健全网格巡查、快速反应、联合执行、联席会议等8项工作机制，以确保对违法违规用地执行到位。
　　长效机制是建立了，然而在实操层面却并非一帆风顺。为检验监督质效，当地检察机关开展了“回头看”。他们发现，县政府《意见》出台后，由于行政主管部门和法院之间沟通不畅，其申请强制执行仍然受阻。另外，对于县自然资源局积压的大批存量案件如何处理，双方还存在一定的分歧。
　　2020年7月，当地检察机关继续跟进监督，通过制发检察建议，打通了行政机关与县法院之间的沟通障碍。这样自2020年9月起，该县法院开始常态化受理县自然资源局违法建筑物拆除的执行申请。
　　针对自然资源局存量案件处理“难”的问题，检察机关经过全面调查核实，又于2021年依法向自然资源局发出社会治理类检察建议，建议该局积极沟通汇报，依法依规做好存量案件的后续工作。此后，该县法院对自然资源局有关该类案件的强制执行申请均予以受理并裁定准予强制执行。
　　前后历时4年的连续监督，终使执行申请难受理、难执行问题得以彻底解决。上述案件中，某投资公司占用的889.47平方米永久基本农田上所建违法建筑物得以全部拆除并进行了土地复垦。某专业合作社及丁某某非法占地建设建筑物案也正在妥善处理中。
　　道阻且长，行则将至。“行政检察监督在社会治理中就是要充分发挥‘一手托两家’的专业优势，当好‘法治引擎’，通过能动履职，积极疏通难点堵点，以‘我管’促‘都管’，努力促进与审判机关、行政机关形成共识。”省检察院第六检察部主任杨会友如是评说。吴贻伙